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生態修復責任司法實踐之困境及對策探析

來源:華盛論文網 發表時間:2021-09-27 08:53 隸屬于:政法論文 瀏覽次數:

摘要 在域內水污染問題日益嚴重的背景下,2007年,貴州省貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭正式成立,開創了我國生態環境損害賠償案件司法審判專門化的

  在域內水污染問題日益嚴重的背景下,2007年,貴州省貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭正式成立,開創了我國生態環境損害賠償案件司法審判專門化的先行經驗。環境法庭作為司法審判制度改革的一項實踐創新,緊密聯系實際,為我國環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟責任承擔的落實奠定了基礎。但是,在具體司法實踐中,無論是環境公益訴訟中的生態修復責任還是生態環境損害賠償訴訟中的生態修復責任的工作都遇到很大的困境。我們只有解決了司法實踐中生態修復責任的承擔困境,我國生態保護及生態修復工作才能得到更好落實。

生態修復責任司法實踐之困境及對策探析

  一、生態修復責任司法實踐的現狀

  環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟作為環境的專門訴訟,成為承擔生態修復責任的主要訴訟方式。生態修復責任在司法實踐中的具體應用以不同性質的案件判決、不同的責任承擔方式在各地展開。各地法院在判決中,多種責任承擔方式適用于同一案件,多種修復責任承擔方式的適用,實現了生態修復責任以生態為本位的價值。生態修復責任已經成為救濟生態環境損害的重要方式。在多種性質的案件判決中,刑附民判決成為承擔生態修復責任的主要判決類型。在恢復性司法理念的整體引導之下,環境刑事犯罪更加注重生態修復,積極引導責任人履行修復責任。

  (一)生態修復責任多種責任類型并存

  生態修復責任是以保護生態環境利益為中心、以救濟生態環境損害為本位的法律責任設計。[1](P56)生態修復責任作為生態環境損害的重要救濟方式,在司法實踐中有多種類型。本文以“生態修復責任”為關鍵詞,在北大法寶共搜索到198件法院判決,其中刑事案由的案件判決172件,民事案由的案件判決17件,行政案由的案件判決8件,國家賠償與司法救助類型案件判決1件。通過分析上述198件案件判決類型得知:其中,刑事判決書達到60%以上,除此之外刑事附帶民事判決和民事判決也是重要判決類型。環境保護訴訟主要有環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟、環境行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。雖然刑事判決占據各類環境訴訟案件的大半,但是刑附民的判決卻成為承擔生態修復責任的主要案件類型。因為涉及環境犯罪的案件,基本都是由當地的檢察機關直接提起刑事訴訟,檢察機關一旦發現損害社會公共利益,就會作為附民公益訴訟起訴人原告向責任人提起刑事附帶民事環境公益訴訟。因為兩種訴訟保護的法益不同,刑事訴訟保護的是公共安全和社會管理秩序,而刑事附帶民事訴訟更多保護的是生態環境。在刑附民的案件判決中,生態修復刑事責任的承擔方式除了賠償生態環境損害、承擔生態修復費用之外,還需要在市級以上媒體公開道歉。

  在各類判決中,責任人承擔不同性質的生態修復責任。承擔生態修復民事責任主要表現為判決“恢復原狀”“承擔修復費用”等;承擔生態修復行政責任的方式主要有:“限期整改”“行政罰款”等;承擔生態修復刑事責任主要表現為判令責任人承擔“修復責任”“繳納生態修復費用”等,無論何種性質的責任方式,都是為了生態環境良好修復。生態環境損害及生態修復責任司法實踐中,在恢復性理念的引領之下,法院將行為人是否積極修復受損害的生態環境,作為認定其有無悔罪表現、是否“認罰”的重要考量因素,積極引導侵權人修復受損害的生態環境。浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地法院聯合發布的長三角一體化示范區生態環境保護十大典型案例之三:被告人丁某某非法捕撈水產品案(1)1,是三地法院首次以增殖放流形式促進淀山湖水生資源修復。該案的處理把修復責任是否落實作為量刑情節,促使被告人積極承擔環境修復責任,體現了恢復性司法理念。

  (二)因地制宜的生態修復責任承擔方式

  生態修復責任在司法實踐中因修復責任實施主體不同,可以分為自己修復和第三人修復。自己修復是指,修復責任人自己有能力修復受損的生態環境進行直接修復或者自己承擔生態修復費用。第三人修復是指,當修復責任人自己沒能力修復受損的生態環境,委托第三方機構實施生態修復工作。通過檢索案例可知,生態修復責任在司法實踐中的承擔方式比較靈活,針對不同生態環境要素受損有不同的修復方式。例如:對于因破壞植被、濫砍濫伐等行為造成生態破壞的,大都采取“補種復綠”的修復方式。例如:在楊某濫伐林木一案中,貴州省江口縣人民法院判決被告人楊某按照松桃苗族自治縣林業調查設計制定的《植被恢復設計方案》,于本案生效后三個月內,在位于松桃苗族自治縣鹽井溝林木砍伐點原地補種杉木樹585株,修復林業生態,在職能部門的監督下,修復至相關部門驗收合格為止。逾期未履行的,應承擔代為恢復的費用人民幣2100元。(2)2對于過度捕撈,嚴重造成水生態環境破壞和海洋生態環境失衡的,修復方式基本采取“增殖放流”。例如:在陳興華、周傳飛非法捕撈水產品一案中,四川省高縣人民法院判決被告陳興華、周傳飛承擔對自然資源造成的直接、間接經濟損失2020元,放流體長5厘米以上的黃顙魚、鯽魚各500尾,10厘米以上的鯉魚、草魚各500尾。(3)3對于因開礦采礦、過度開采造成生態破壞的,大都采取“恢復原狀”“承擔修復費用”等責任承擔方式。各地法院在判決中,往往是多種修復責任并存于同一個判決,不同責任承擔方式的交互運用保障了生態修復責任目標的實現。

  二、生態修復責任司法實踐面臨的困境

  (一)生態修復責任的法律性質表達不明確

  為了應對環境損害問題,我國自2015年到2017年相繼出臺了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》和《生態環境損害賠償制度改革方案》,再到2019年6月起發布的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,都體現了生態修復責任在司法實踐中的不斷突破和創新。《民法典》1234條也對生態修復責任的承擔方式做出了明確的規定。但是,截至目前,法律對于生態修復的責任性質仍然沒有明確的規定。有必要指出,司法解釋繼續將環境修復或生態修復的概念與法律上的“恢復原狀”相提并論并非科學可行,而生態修復應以實現生態利益為目的。[2](P91)

  生態修復責任是傳統民事責任的一種責任承擔方式,還是獨立于傳統民事責任的一種新型的責任承擔方式,生態修復責任是具有行政法性質的環境責任抑或是刑法性質的環境責任,在司法實踐中都有不同的處理方式。我們不能僅僅因為《民法典》中規定了生態修復責任的實現方式,就可以片面地將其歸納為民事責任。在實踐中,一些判決和裁定往往用傳統民法上的“恢復原狀”責任代替生態修復責任,與恢復原狀責任關系不清,二者存在混用或亂用的情形。生態修復絕不應和“恢復原狀”劃上等號,生態恢復內涵中所包含的恢復原狀的內容就不能與生態修復相提并論。[3](P46)要想更好地實現生態修復責任在司法實踐中的運用,必須明確生態修復責任的性質。我國傳統民法理論中的“恢復原狀”主要是一種私權救濟手段。生態環境損害作為一種新型生態環境問題,與傳統民法侵權損害相比,在調整的對象、責任指向的客體、救濟的利益等諸多方面有著本質的不同,生態環境損害這種新型環境問題所調整的對象是生態環境本身,是無法納入傳統民法的框架來進行調整的。

  通過對司法實踐中有關案件的處理分析可知,在目前的生態環境損害救濟司法實踐中,從案件的處理結果來看,法院在進行判決時直接判決行為人承擔生態環境修復費用,對原告相關生態修復的訴訟請求沒有處理。例如,“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴馬鞍山市玉江機械化工有限公司環境污染責任糾紛案”中,直接以確定被告承擔生態環境修復費用來替代修復生態環境的責任。(1)4各級各地法院積極回應生態環境損害司法救濟的現實需要,在司法實踐的需求中所創新的責任承擔方式,對于促進受損生態環境得到及時有效修復具有重要的實踐意義。在司法實踐中創新的“補種樹木、增殖放流、替代修復”這些新型的責任承擔方式是生態環境責任的新型承擔方式。但是,這種新型的責任承擔方式屬于何種責任,是簡單的民事環境侵權責任還是行政責令處罰,在裁判文書中也沒有明確規定。

  (二)生態修復責任配套機制不完善

  1. 生態修復資金保障措施不到位。

  生態修復資金是實施生態修復工作的物質保障,保障生態修復資金的實現對展開生態修復工作具有重要的意義。根據損害者擔責原則,造成環境污染和生態破壞的行為人承擔損害責任是毋庸置疑的。但是,當侵權人不履行生態修復責任或者沒有能力履行生態修復責任時,生態環境造成的損害難道就像一個無人負責的空洞一樣任其朝著被破壞和被污染的方向繼續發展嗎?生態環境是我們獲取物質和能量的寶庫,我們要用法律強制手段保護它。生態環境具有整體性,如果發生損害不及時采取措施,將會以由點到面的方式快速傳播,最終可能造成無法估計的損失。所以,在生態環境損害發生的時候,應該及時采取措施遏制其損害的繼續擴大。在經濟快速發展的今天,為了響應建設生態文明的重要國家政策,應建立生態修復基金會,通過社會各界人士的捐助,為生態修復工作鑄造一道堅實的防線。同時,對于嚴重污染環境和破壞生態的工業企業應該責令提前繳納一定數額的保證金,在行為人造成環境損害無法承擔環境責任時,可以使用其預先繳納的保證金及時修復被損害的環境,防止生態環境損害的進一步擴大。不論是在行為人自行修復還是采取第三方代為履行的修復方式中,保證金都是保障修復資金的重要來源。因此,生態環境修復費用必須在有效管理的前提下進行合理使用。

  2. 對適用生態修復責任監督不到位。

  監督保證效率,監督保證公平,監督能保證最廣大人民對生態環境享有的環境利益的實現。在生態修復工作開展的過程中,涉及生態環境修復方案的制定、生態環境修復方式的協調、生態修復的期限和生態修復的目標以及生態修復驗收制度等多方面的工作。生態修復工作從實施到生態修復目標的實現是一個漫長的過程,只有對生態環境修復工作的各方面實施嚴密的監督,才能避免環境損害的行為人與生態環境損害鑒定機構甚至行為人與司法行政機關之間的以權謀私、權錢交易等行為,避免枉法裁判和因為法官自由裁量權過大而使受損害的生態環境不能得到及時的修復。若缺乏這一監督機制,勢必導致環境治理部門在修復治理的過程中因過大的自由裁量權而存在權力的濫用。

  三、解決生態修復責任司法實踐困境之對策

  (一)明晰生態修復責任的概念與性質

  概念作為解決法律問題必不可少的工具,清晰的法律概念有助于我們進一步清楚理性地判斷和思考法律問題。《民法典》1234條雖然明確規定了生態修復責任,但是其規定側重于生態修復責任的承擔主體和修復方式,對于生態修復的責任性質還是沒有明確的界定。《民法總則》在編纂過程中最終刪去了“修復生態環境責任”,表明立法者已注意到兩者的區別。生態修復責任的基本內涵應包括自然修復與社會修復兩個方面。自然修復與社會修復二者并不是相互獨立、毫不相關的。實際修復的過程表明,兩者是互相聯系的,自然修復是社會修復的基礎和前提,社會修復是自然修復的保障。

  關于生態修復責任的性質,理論界有不同的理解。有學者認為生態修復責任實為公法責任,是環保行政主管機關依賴公法規范督促監管污染者實施生態環境損害修復的責任。[7](P134)也有的觀點認為,基于環境公益救濟體系與環境私益救濟體系的觀點,生態修復責任應在不同案件中具有民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任等多元法律性質。[8](P109)本文觀點傾向于后者,生態修復責任的承擔主要存在于環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟之中。提起“兩訴”的前提是要明確生態損害,然而由于生態環境本身的多樣性,導致了損害鑒定充滿復雜性和不確定性,對于生態損害所涉及的不同主體就會涉及不同的生態修復責任,既可以是直接侵權人責任人承擔的民事環境責任,也可以是政府替代性修復的行政環境責任,對于造成環境損害,達到犯罪程度的,行為人也可能會承擔環境刑事責任。所以,對于生態修復責任性質的認定要結合具體的損害程度,在具體的環境損害案件中加以分析,而不能一概而論。《民法典》確立了修復性生態修復責任的理念,無論生態修復責任有何種法律性質,以生態修復為重心的生態修復責任理念是十分確定的。

  (二)完善生態修復責任配套機制

  1. 健全生態環境修復資金保障制度。

  實踐中,生態環境修復資金主要來源于生態環境損害賠償費用。修復資金的來源比較單一,當行為人不履行或者沒有能力履行賠償費用時,生態修復工作就會陷入無人負責的窘境。所以,在生態修復工作中應該堅持預防原則,豐富生態修復費用的來源,建立生態修復基金制度和生態修復保證金制度。生態修復基金是實現生態修復目標的保障。建立生態修復基金制度,廣泛運用社會各界的力量捐助修復資金,讓每一個企業社會團體乃至每一個公民都參與保護環境,維持生態平衡的工作中來,為保護我們美好的地球家園盡自己的綿薄之力。

  首先,生態環境修復基金制度的建立,可以很好地解決生態環境損害無人承擔責任的窘境。生態修復基金不僅僅用于環境修復,對于環境保護行動也可進行相應的資金支持。當環境責任人無力承擔修復義務時,優先使用生態修復基金及時修復被損害的生態環境,在政府相關部門先行使用修復基金開展修復工作之后,還應該配套責任追償機制向損害責任人追償,從而實現生態修復的時效性和生態修復的最終落實。

  其次,拓寬修復基金的來源,還可以減少政府財政壓力。現在的生態修復基金主要來源于各級政府的財政撥款,但是政府資金在維持自身運轉之后還要承擔生態修復基金費用,對于經濟發展不好地區的區縣級行政機關而言,難免壓力過大。對于嚴重污染環境或者對生態環境有嚴重破壞的企業,可以要求責任主體承擔相應金額的保證金。例如:在企業開始實施某項開發活動的時候,先行繳付一定的保證金,當企業的不當行為造成生態損害時,可為及時采取治理工作提供資金來源。如原國土資源部頒布的《礦山地質環境保護規定》就明確,采礦人作為恢復礦山地質生態環境的義務主體,采礦前應繳納一定數額的環境治理恢復保證金。提前繳納保證金可以增強行為人的環保意識,使其在以后企業的運營和管理工作中注重對生態環境的保護,而不是肆意地去污染、去破壞。

  最后,企業就像個人一樣,提前收取足額的保證金,在之后的生產經營工作中會有相應的注意義務。生態環境修復基金和保證金制度一定程度上解決了生態修復資金來源單一和行為人無力承擔生態修復責任的困境,生態修復基金和保證金制度的建立,也為生態環境損害賠償金分期付款的方式提供了緩沖的余地,減少了小企業因為不能承擔沉重的經濟賠償而宣告破產之后產生的一系列的不利的社會影響。

  2. 完善生態環境修復工作的監督。

  保障生態環境修復裁判的有效落實,離不開對資金的合理使用及監督。首先,保障群眾監督。政府在生態修復工作中要積極行使行政公開的職能,對涉及公眾利益的生態環境案件的修復情況要及時在媒體上公布,讓群眾知悉生態修復工作的進程,從而充分發揮群眾的監督職能。環境保護涉及社會公眾的利益訴求,公眾在生產生活中發現行為人有損害環境的違法行為或者在生態修復工作的過程中存在弄虛作假的問題,可以及時向有關管理部門反映,行政機關也可以及時發現問題,及時解決問題。有效的群眾監督對于生態環境修復目標的順利實現具有積極意義,有利于維護環境公共利益,實現社會的可持續發展。其次,支持社會組織的監督。社會組織作為法律明文規定的環境公益訴訟的原告,環保組織長期從事專門的環境保護事業,對于環保工作具有很強的專業能力,對環境的損害程度及相關損失的了解可能比司法行政機關了解得更全面更細致,所以,在生態修復工作的開展過程中,應該支持環保組織對生態修復工作的修復方式、修復目標以及修復結果的監督。最后,多元化的監督方式能夠全方面地監督生態修復工作的實施。在生態修復工作中,適當地引進審計監督、檢查監督等方式的監督也會促進生態修復目標的完成,為保護生態環境提供全方面的保障。

  結語:生態修復責任是生態環境損害的重要救濟方式。我們只有明晰生態修復責任與恢復原狀的異同,在具體案件中分析生態修復責任的不同性質,才能解決司法活動中的種種困境。在指定生態環境損害修復目標時,要堅持環境要素的相關性和生態系統的整體性,秉承生態服務功能最優化的宗旨綜合考慮。同時,環境司法的審判工作也要借助行政手段的幫助。在生態修復責任的司法實踐中,要加強行政執法和環境司法的銜接,做好生態修復驗收工作,保持驗收程序的公正、公開、合法。要綜合各種力量保障生態修復責任的落實,維護生態系統的可持續發展。

  參考文獻

  [1]李摯萍.生態環境修復責任法律性質辨析[J]中國地質大學學報(社會科學版) , 2018(2):48-59.

  [2]任洪濤,嚴永靈.論我國生態修復性司法模式的實踐與完善[J]西南政法大學學報, 2017,19(4):86-94.

  作者:盧娜娜,寧清同

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聲明:《生態修復責任司法實踐之困境及對策探析》
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